Samorządy mają duży potencjał do zwiększenia zadłużenia, aby finansować lokalne zielone inwestycje. Póki co pozyskują środki głównie w formie kredytów, ale może się to zmienić. Emisja obligacji przez jednostki samorządu terytorialnego jest skomplikowana. Nowy raport ośrodka badawczego Instrat jako rozwiązanie proponuje utworzenie Samorządowej Agencji Zielonych Obligacji, która mogłaby emitować oraz obsługiwać zielony dług. Koszty takiego finansowania inwestycji byłyby dla samorządów zdecydowanie tańsze.

Samorządy mogą tanio pozyskiwać finansowanie

Władze lokalne odpowiadają za kluczowe obszary dla procesu transformacji w kierunku niskoemisyjnej gospodarki. Należą do nich m.in. transport zbiorowy, zaopatrzenie w wodę i ciepło, gospodarka odpadami czy termomodernizacja zasobu budynków użyteczności publicznej. Pomimo istotnego udziału środków unijnych oraz krajowych środków publicznych, znaczna część przedsięwzięć będzie musiała być sfinansowana z wykorzystaniem finansowania dłużnego. Taką rolę mogą odegrać zielone obligacje emitowane przez samorządy. Autor raportu Stanisław Stefaniak tak ocenia ten instrument: Zadaniem rynku zielonych obligacji jest łączenie emitentów potrzebujących zewnętrznego finansowania prośrodowiskowych inwestycji z inwestorami skłonnymi dostarczać tego typu środki na atrakcyjnych warunkach. Samorządy mają duży potencjał zwiększenia zadłużenia w celu sfinansowania inwestycji. Co więcej, od sprawności w pozyskiwaniu długu często zależy to, czy uda się zebrać wkład własny do projektów finansowanych ze środków unijnych. 

Przestrzeń do zadłużania się 

Sytuacja finansowa samorządów mierzona ich nadwyżką operacyjną jest dobra. W 2021 r. nadwyżkę zanotowało 88% gmin i 76% miast na prawach powiatu. To pokazuje, że samorządy mają przestrzeń do zwiększenia zadłużenia w sposób zrównoważony, w celu sfinansowania niezbędnych projektów. Wielkość tej nadwyżki jest jednak zróżnicowana w zależności od danego samorządu, co wpływa na warunki finansowania, jakie mogą uzyskać. Oceniając potencjał finansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego (JST) zielonymi obligacjami nie można też zapomnieć o zobowiązaniach spółek komunalnych, które są kilkukrotnie większe niż te przypisane formalnie do samych samorządów. 

Rola obligacji w finansowaniu samorządów

Zadłużenie samorządów z tytułu obligacji wynosi ok. 30 mld zł co stanowi jedną trzecią ich zadłużenia. Jednak tylko 15% z emitowanych przez samorządy obligacji jest wprowadzana do zorganizowanego obrotu. To banki posiadają aż 78% obligacji komunalnych i utrzymują je do terminu wykupu, co stanowi odpowiednik kredytu bankowego. Ponadto obrót zorganizowany na rynku wtórnym jest mało płynny – w 2022 roku na giełdzie Catalyst zawarto zaledwie 95 transakcji na obligacjach JST. Dług samorządowy jest więc w małej mierze urynkowiony i opiera się głównie na finansowaniu bankowym. Tymczasem rozszerzenie bazy potencjalnych kredytodawców ułatwiłoby samorządom dotarcie do inwestorów chcących sfinansować zielone projekty na atrakcyjnych warunkach. 

Główne bariery

Przede wszystkim, emisja zielonych obligacji wiąże się z dodatkowymi kosztami i nakładami pracy. JST muszą najpierw zidentyfikować zielone projekty zgodnie z wymaganiami, zatrudnić doradców, uzyskać zewnętrzne opinie poświadczające zgodność emisji z danym standardem emisji jako zielonej, a potem jeszcze zaraportować wykorzystanie środków. Dodatkowo, emisje wymagają kompetencji zarówno w zakresie pozyskiwania finansowania, jak i aspektów środowiskowych i klimatycznych (np. zgodności projektów z Taksonomią). Te dodatkowe koszty sprawiają, że korzystanie z tego instrumentu jest wyzwaniem zwłaszcza dla mniejszych jednostek samorządowych.

Agencja samorządowa, ale na poziomie centralnym

Ośrodek analityczny Instrat w nowym raporcie proponuje utworzenie Samorządowej Agencji Zielonych Obligacji, która agregowałaby projekty poszczególnych samorządów możliwe do sfinansowania zielonymi obligacjami. To sposób na obejście wyzwań dla mniejszych samorządów. Urząd emitowałby oraz obsługiwał zielony dług, dystrybuując przychody z emisji pomiędzy poszczególne jednostki. Agregowanie projektów pozwoliłoby na zmniejszenie udziału kosztów stałych w wartości emisji oraz umożliwiło centralizację kompetencji w zakresie zielonego długu – certyfikacji, raportowania oraz oceny aspektów środowiskowych projektu, takich jak zgodność z Taksonomią UE. Autor raportu wymienia zalety powołania takiej instytucji: Większa wiarygodność kredytowa agencji, za której zobowiązania odpowiadałyby solidarnie samorządy lub Skarb Państwa, pozwoliłaby na obniżenie kosztów odsetkowych i ujednolicenie warunków finansowych dla samorządów w różnej kondycji finansowej. Większe kwoty emisji oraz możliwość emisji w walutach obcych, umożliwiłyby agencji dotarcie do szerszego grona inwestorów, również zagranicznych, skłonnych sfinansować zielone projekty na atrakcyjnych warunkach.

Instytucje umożliwiające wspólne finansowanie przedsięwzięć samorządów, funkcjonują już m.in. w Danii, Szwecji, Holandii, Francji i w Wielkiej Brytanii. Stanisław Stefaniak podsumowuje: Doświadczenia innych państw europejskich pokazują, że koszty finansowania za pośrednictwem centralnej agencji emitującej zielone obligacje w imieniu samorządów są niższe niż cena jaką samorządy same zapłaciłyby za finansowanie na warunkach rynkowych.