fbpx
wróć do bloga

Instrat i ClientEarth poddały analizie planowaną konsolidację Grup PGE, Enea i Tauron oraz wydzielenie aktywów węglowych do nowopowstałej Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego (NABE). W publikacji przedstawiono planowane założenia restrukturyzacji rynku elektroenergetycznego, szanse i zagrożenia związane z projektem oraz harmonogram odchodzenia od węgla w elektroenergetyce. Publikacja zawiera też ocenę prawną planu restrukturyzacji.

W rządzie trwają prace nad ostateczną wersją planu głębokiej restrukturyzacji sektora elektroenergetycznego, a sam proces zacząć miałby się już w 2021 r. Zgodnie z już sfinalizowaną transakcją, PKN Orlen przejął w 2020 r. w całości grupę Energa. W ramach dalszej transformacji, Enea i Tauron miałyby być włączone do grupy PGE (już w 2021 r.), przy czym Tauron Ciepło miałoby stać się częścią PGNiG (aby uniknąć zbyt dużej koncentracji rynku). Następnie połączone aktywa węglowe Enea, Tauron i PGE miałyby być sukcesywnie przekazywane do nowo powstałej Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego (NABE) z zamiarem ich całkowitego wyłączenia, wspieranego finansowo przez mechanizm EDM (z ang. Early Decommissioning Mechanism) do 2040 r.

Zbyt powolne tempo odchodzenia od węgla, za mało OZE

Przewidywane zmiany w miksie energetycznym zakładają udział OZE w wytwarzaniu energii elektrycznej na poziomie zaledwie 27,8 proc. w 2030 r. – to nawet mniej niż w nowym projekcie Polityki Energetycznej Polski. Po stronie energetyki konwencjonalnej zakłada się wyłączenie z eksploatacji 2,8 GW mocy do końca 2025 roku, 4,5 GW w latach 2025-2029 roku, 6,7 GW w okresie 2029-2034 roku i pozostałych 3,66 GW do końca 2040 r. 

Planowany scenariusz wyłączeń elektrowni węglowych nie uwzględnia zrewidowanych celów klimatycznych UE, ani deklaracji zawartych w ramach Porozumienia Paryskiego. Według planu restrukturyzacji energetyka węglowa wytwarza w 2030 r. jeszcze 92,2 TWh energii elektrycznej (w tym 42,2 TWh w kogeneracji). Tymczasem w scenariuszach wynikających z Porozumienia Paryskiego produkcja energii elektrycznej z węgla jest w 2030 r. marginalna i wynosi 0-5 TWh, czyli poniżej 3 proc. łącznej produkcji energii elektrycznej w Polsce w 2017 r.

Tempo odchodzenia od węgla nie jest też zbieżne z aktualizowanymi obecnie celami redukcji emisji CO2 w UE o 55-60 proc. w 2030 r. względem roku 1990, które są dla Polski wiążące prawnie. Scenariusze miksu energetycznego Komisji Europejskiej zawarte w ocenie rewizji celów na 2030 r. wskazują, że udział węgla w wytwarzaniu energii elektrycznej w całej UE w 2030 r. wyniesie jedynie 2 proc. Zakładając, że udział Polski w wytwarzaniu energii z węgla w UE pozostanie na dotychczasowym poziomie, to w 2030 r. Polska powinna wytwarzać z węgla jedynie 16,7 TWh energii elektrycznej, czyli ponad pięciokrotnie mniej niż w planie restrukturyzacji i niemal dwukrotnie mniej niż sama Elektrownia Bełchatów wytworzyła w 2019 r. Plan restrukturyzacji nie jest zatem zgodny z polityką klimatyczną UE i ciężko wyobrazić sobie, aby ta zgodziła się w takiej sytuacji na nową pomoc państwa dla sektora węglowego.

Niepewne podstawy ekonomiczne planu restrukturyzacji

Analiza kosztów i przychodów dla każdego bloku węglowego uwzględnionego w planie restrukturyzacji wykazała, że nawet przy niezwykle optymistycznych założeniach NABE do 2040 r. wygeneruje 31,1 mld zł strat, zamiast deklarowanych 3,6 mld zł dodatnich przepływów pieniężnych.  Nawet zakładając 18,3 mld zł wsparcia w postaci programu EDM, NABE do 2040 r. wciąż generuje 12,8 mld zł straty (i to pomimo uwzględnienia 26 mld zł publicznego finansowania w formie rynku mocy).

Jednocześnie stwierdzono, że budżet EDM przeznaczony na finansowanie elektrowni przez ostatnie dwa lata działania jest trzykrotnie zawyżony, co oznacza, że Skarb Państwa udzielałby dodatkowego (ukrytego) finansowania w odniesieniu do państwowych elektrowni węglowych, poza ramami i celami programu EDM. 

Te olbrzymie nakłady nie przekładają się na korzyści dla klimatu – wprost przeciwnie, w scenariuszu zgodnym z planem restrukturyzacji dekarbonizacja polskiej gospodarki postępuje zbyt wolno. Tymczasem w alternatywnym scenariuszu wyłączeń elektrowni węglowych bazującym na ich rentowności, jedynie 6,8 GW elektrowni węglowych w Polsce nie generuje strat w 2021 r., a wyłączenie nierentownych jednostek skutkuje tempem dekarbonizacji szybszym niż nawet w scenariuszu zgodnym z Porozumieniem Paryskim.

Pesymistyczny plan dla kadr

Plan restrukturyzacji przedstawia również propozycję dla obecnej kadry sektora energetyki węglowej. Zawiera istotne nieścisłości: dotyczy jedynie 21 tys. z 29 tys. pracowników badanych podmiotów, nie precyzując, czy pozostali (8 tys.) zostaną zwolnieni czy znajdą zatrudnienie w pozostałych segmentach nowej grupy PGE lub w NABE.

Większość pracowników – aż 16 tys. osób – ma przejść na emerytury, skorzystać z programu dobrowolnych odejść lub uczestniczyć w wygaszaniu elektrowni (nie sprecyzowano, co stanie się z nimi po wyłączeniu tych jednostek). Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z rządową prezentacją, jedynie 17,5 proc. pracowników (3632 os.) osiągnie wiek emerytalny do 2026 r., czyli w momencie przejścia do NABE ostatnich aktywów węglowych. Plan nie zakłada wsparcia dla osób osiągających wiek emerytalny po 2040 r., a to aż 25,3 proc. kadry.

Ponadto jedynie 1,5 tys. osób ma pracować w zielonych technologiach, pomimo ich ogromnego potencjału (szacowanego na 300 tys. miejsc pracy), w porównaniu do 1,7 tys. w planowanej, bardzo wątpliwej elektrowni jądrowej.

Negatywny wpływ na konsumentów energii

Przy rosnących kosztach wytwarzania energii elektrycznej spowodowanych dużym udziałem drogiego węgla w miksie energetycznym, wzrost cen energii elektrycznej jest nieunikniony, tym bardziej, jeżeli aktywa węglowe będą utrzymywane zbyt długo. Efekt ten potęguje planowane zwiększenie koncentracji we wszystkich segmentach rynku, prowadzące do dalszego wzrostu cen i spadku jakości obsługi klienta. 

Korzyść dla PGE, strata dla Skarbu Państwa

Zakłada się, że przenoszenie aktywów pomiędzy PGE, Tauron, Enea i NABE odbędzie się bez udziału Skarbu Państwa. Innymi słowy, że Skarb Państwa odkupi stare elektrownie węglowe, a PGE stanie się właścicielem infrastruktury sieciowej, elektrowni wiatrowych, wodnych, słonecznych, spółek obrotu – cennych komponentów obecnych grup kapitałowych. Autorzy raportu oceniają, że PGE zyska na transakcji 31 mld zł, podczas gdy Skarb Państwa odniesie 26,5 mld zł straty, dodatkowo stając się właścicielem prywatnego długu PGE GiEK. Państwowa Narodowa Agencja Bezpieczeństwa Energetycznego znajdzie się też w posiadaniu aktywów węglowych, które już tracą na wartości – Kompleks Turów stracił w 2019 r. ponad 60 proc., a Bełchatów – 24 proc. Nie ma więc wątpliwości, że PGE odniesie dzięki restrukturyzacji istotną korzyść ekonomiczną, a stratę poniesie Skarb Państwa – czyli podatnicy.

Wątpliwa zgoda na pomoc państwa bez istotnej korzyści dla klimatu

Przedsiębiorstwa energetyczne mające uczestniczyć w restrukturyzacji funkcjonują na rynku wewnętrznym energii elektrycznej UE i w związku z tym plan musi być oceniany z punktu widzenia przepisów krajowego i unijnego prawa konkurencji, w tym prawa o pomocy państwa (pomocy publicznej).

Zrealizowanie poszczególnych elementów planu restrukturyzacji może wymagać nawet pięciu różnych postępowań z zakresu prawa konkurencji prowadzonych przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów lub Komisję Europejską. Konieczne do uzyskania są następujące decyzje: zgoda UOKiK na koncentrację aktywów węglowych w NABE, zgoda UOKiK na koncentrację pozostałych aktywów, zgoda Komisji Europejskiej na udzielenie wsparcia dla połączonych PGE, Enei i Taurona, zgoda KE na nową pomoc państwa dla bloków węglowych w formie EDM oraz zgoda KE na utworzenie nowej rezerwy strategicznej.

Należy przypuszczać, że uzyskanie powyższych decyzji będzie procesem trudnym, długotrwałym i obarczonym wysokim ryzykiem niepowodzenia. W warunkach zaostrzającej się polityki klimatyczno-energetycznej UE, szczególnie trudno będzie o zatwierdzenie pomocy państwa dla instalacji wykorzystujących węgiel, zwłaszcza przy braku istotnej korzyści dla klimatu.

Rekomendacje

Biorąc pod uwagę liczne zastrzeżenia dotyczące planu restrukturyzacji w jego obecnym kształcie eksperci i ekspertki Instratu i ClientEarth rekomendują rezygnację z konsolidacji PGE, Enei i Taurona oraz rezygnację z tworzenia NABE i EDM. Bazując na analizie modeli z innych państw europejskich, proponują wyodrębnienie aktywów węglowych bez konsolidacji spółek. W szczególności, kluczowe jest utrzymanie aktywów węglowych w portfelu spółki giełdowej, co pozwala na kontrolę tempa wycofywania aktywów węglowych przez inwestorów, większą transparentność działania i dostęp do informacji o spółce, a wreszcie pewność, że spółka kieruje się motywacją ekonomiczną i dobrem inwestorów, przez co będzie dążyła do szybszego wyłączania elektrowni węglowych.

Kontakt:

  • Paweł Czyżak, ekonomista w Fundacji Instrat, pawel.czyzak@instrat.pl
  • Wojciech Kukuła, prawnik w Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi, wkukula@clientearth.org

Rekomendujemy cytowanie: P. Czyżak, W. Kukuła (red.), Monopol węglowy z problemami. Analiza restrukturyzacji polskiego sektora energetycznego, ClientEarth & Instrat 2020.

Publikacja dostępna również na stronie ClientEarth pod tym adresem.